В ряде статей по вопросу реформирования городских транспортных систем, опубликованных мною в нескольких периодических изданиях (см., в частности, в N 4, N 5 "Омнибуса" за 2002 г.), в числе других аспектов проблемы просматривались необходимость перестройки механизма финансирования эксплуатационной деятельности городского пассажирского транспорта (ГПТ), поиска и задействования дополнительных источников этого финансирования.
Убыточность "по наследству"
Размеры журнальных и газетных публикаций не дали возможности достаточно подробно раскрыть содержание этих предложений. Не случайно среди откликов и суждений по названной теме преобладают вопросы типа "Что конкретно имел в виду автор? Где эти дополнительные источники? Как их реализовать?". Я хотел бы ответить на эти вопросы отдельно, может быть, позволив себе некоторые необходимые повторы.
Одним из решающих условий нормального функционирования ГПТ независимо от направленности его реформирования является своевременность и достаточность финансирования. Убыточность всех видов массового ГПТ (автобус, трамвай, троллейбус, метрополитен) при действующих системах возмещения затрат - неизбежна. Это объясняется значительным разрывом между необходимым уровнем затрат, остаточным принципом бюджетного финансирования и закономерным в силу социальной значимости транспортной услуги ограничением роста проездной платы.
Трамвайная подотрасль в целом стала убыточной с 1967-68 г.г., троллейбус - с 1972-1973 г.г., автобус продержался дольше за счет компенсации убытков доходами грузового автотранспорта в системе бывшего Минавтотранса РСФСР. Удельный вес затрат, покрываемых собственными доходами от перевозок в общей сумме эксплуатационных расходов составил в 2001 г. по автобусам, обслуживающим городские маршруты - 51,3 %, по наземному городскому электротранспорту - 50,5 %, по метрополитену - 68,6 %. Остаток соответственно - 48,7, 49,5 и 31,4 % - это убыток, который должен покрываться так называемой бюджетной дотацией. Во всяком случае, такой порядок действовал и продолжает действовать, но размер дотации определялся и определяется не только расчетом, но и возможностями бюджета, а иногда и просто волевыми решениями.

Особенно остро вопрос этот стоит на ГЭТ, который находится в муниципальном ведении и получает федеральные трансферты, как и средства из бюджетов субъектов федерации, лишь под целевые программы.

В качестве примера можно привести одно из наиболее крупных предприятий ГЭТ России - МУП "Нижегородэлектротранс", предприятие достаточно устойчиво работающее и в новых условиях. Так, в 2001 г. по расчетам, выполненным на основе установленных объемов эксплуатационной деятельности и действующих нормативов финансирование из бюджета должно было составить 224,8 млн.руб. (против 195,0 в 2000 г.). По утвержденному бюджету было выделено 144,3 млн.руб. (против 132,4 в 2000 г.), а фактически было получено 116,2 млн.руб. (против 95,3 в 2000 г.). Любопытно при этом, мягко говоря, что городской бюджет выделил лишь 57,9 млн.руб., сократив бюджетное финансирование почти точно на сумму, выделенную федеральным бюджетом на компенсацию льготного проезда. Кстати, в этом же 2001 г. "Нижегородэлектротранс" перечислил в форме различных налогов и сборов 92,7 млн.рублей - сумму, вполне соизмеримую с недополученной против расчетного финансирования.

Можно соглашаться с этим "раскладом" или не соглашаться, можно искать или не искать каналы, по которым ушли или могли уйти недостающие средства - но отсутствие денег, хронический недостаток средств остается фактом. Где же все-таки их взять?

Равноправность и равновыгодность

В первую очередь приходит мысль о транспортном налоге. Однако, эта мысль не бесспорна. Она далеко не нова. Такие предложения вносились еще в середине шестидесятых годов и с достаточно убедительными по тем временам основаниями были отклонены. Реанимировать ее сейчас нет смысла хотя бы потому, что это не решает поставленную задачу - налог с физических лиц предлагался вместо платы за проезд, а не как источник дополнительных доходов. Примерно через четверть века транспортный налог все же появился. Это был налог с предприятий, но именно налог, размер которого устанавливался произвольно, вне всякой связи с взаимодействием транспортных и налогооблагаемых объектов и, главное, обезличенный, растворяющийся в общих поступлениях в местный бюджет и расходуемый по усмотрению муниципалитетов. Было бы разумнее от идеи транспортного налога отказаться, отнюдь не отказываясь от целесообразного участия предприятий и организаций города в финансировании городских перевозок.

И тут стоит вспомнить о так называемой рыночной экономике. Представляется, что одной из главных ошибок тех, кто пытается "реформировать" на основе ее принципов городской транспорт и вообще коммунальное хозяйство, является игнорирование очевидного факта существования отраслей, в которых такие принципы неработоспособны, не жизненны. Нельзя принудительно внедрить рынок там, где отсутствуют работающие рыночные механизмы, об этом уже не раз говорилось и писалось. Но этот вывод совсем не означает отказа от идеи рынка. Это бессмысленно, так как рынок существовал, существует и будет существовать везде, где есть обмен, где есть реализация товаров или услуг. Что такое наш хозрасчет (истинный, а не искаженный), как не рынок? Только принципы его и методы должны внедряться там и в таких формах, где они органически сочетаются со спецификой соответствующей отрасли, а не вступают с ней в неразрешимые противоречия. И главным принципом в данном случае должны стать равноправность во взаимоотношениях перевозчика и потребителя транспортной услуги и равновыгодность обмена. И задачей реформы должно стать создание условий для такой равноправности и равновыгодности, а не обреченные на провал попытки заставить работать баланс спроса и предложения, создать конкурентную среду на городском транспорте и т.п.

Кто платит и кто должен платить

На простой вопрос "Кто должен платить?" должен быть столь же простой ответ: "Платить должен тот, кто заказывает музыку". Десятилетиями складывались на ГПТ двусторонние отношения - как, впрочем, и в других отраслях сферы обслуживания. Перевозчик - все равно, частный извозчик или государственное (муниципальное) предприятие - предоставляет услугу, потребитель - пассажир оплачивает ее, покупая билет. Не окупается услуга оплатой проезда - либо перевозчик уступает место другому, либо повышает цену билета. Принимает новые условия пассажир, отношения продолжаются. Нет - необходимы дополнительные источники покрытия - бюджетная дотация, спонсорские даяния - что угодно. Но это же вопиющая несправедливость! Ведь в том, чтобы слесарь-сборщик с главного конвейера автозавода во время и в работоспособном состоянии прибыл на свое рабочее место заинтересован не только этот слесарь, а и - причем, в большей мере - и владелец предприятия. Более того, в создании условий для воспроизводства населения заинтересовано само общество, оно получает конечный эффект от транспортного обслуживания практически также как и от коммунального хозяйства вообще и других отраслей, не производящих материальные ценности. Так что во взаимоотношения с перевозчиком, кроме индивидуального пассажира должны вступать и "коллективные потребители" - предприятия и организации, муниципальные органы. И доход транспортного предприятия должен интегрировать все эти платежи. Сейчас же пассажир платит и за своего работодателя, а местные власти пытаются порой за счет этого же пассажира снизить нагрузку на бюджет. По законам рыночной экономики прибавочный продукт на транспорте, как и в других сферах материального производства, создается трудом транспортника, доставляющего на предприятие так называемую рабочую силу, точно так же, как доставляются предметы и средства труда. Однако весь прибавочный продукт присваивается владельцем предприятия. При этом стоимость доставки материалов, комплектующих изделий, энергоносителей - всего, кроме рабочей силы - им исправно оплачивается. Таким образом, прямые затраты владельца завода необоснованно принимает на себя индивидуальный работник - пассажир, но и местный бюджет. Такое несправедливое положение должно быть незамедлительно исправлено. Это первый дополнительный источник финансирования городского транспорта. Его использование позволит разгрузить расходную часть местного бюджета и обоснованно ограничить рост проездной платы для населения.

Существуют, к сожалению невостребованные до сих пор методики определения размеров платежей для любого предприятия. Да и само предложение звучит далеко не в первый раз.

Куда уходит штраф?

Далее. Очень серьезным резервом увеличения собственных доходов ГПТ является повышение полноты сборов выручки. Можно сказать, что это не ново и это будет правильно. Но меры, которые если не осуществляются, то хотя бы анонсируются, на наш взгляд, недостаточны, а в чем-то и просто неверны. Бесспорна актуальность проблемы льготного и бесплатного проезда. Но, во-первых, цифры, которыми обычно оперируют, говоря об этом, явно не достоверны; во-вторых, попытки заменить льготы так называемой адресной дотацией приведут к потере определенной части "адресно" выделяемых средств, которые не попадут в кассы транспортных предприятий. Вот здесь-то и надо решить проблему по-рыночному: не отменять право на льготы, а предоставить возможность транспортникам продавать эти льготы тем ведомствам, которые пожелают приобрести их для определенных категорий граждан. Это второй дополнительный источник финансирования ГПТ.

Следует закрыть пути "утекания" доходов, связанные с так называемыми "зайцами", пассажирами, вообще уклоняющимися от оплаты проезда. Эти потери не меньше, чем потери от установленных льгот, тем более что здесь речь идет о реально совершаемых, а не о предполагаемых неоплаченных поездках. с забыли. Забыли и все.

Но даже когда действовал старый порядок, суммы, вырученные от штрафов, перечислялись в федеральный бюджет и никак не влияли на положение дел на транспорте. Надо сказать, что в ряде городов, используя опыт железнодорожников, сохранили штрафы, назвав их возмещением ущерба и соответственно увеличив суммы, и стали использовать их на усиление собственного контрольного аппарата. Вполне разумно. Эту практику следует узаконить. Это - третий дополнительный источник финансирования ГПТ.

Платит тот, кто получает выгоду?

Если посмотреть поглубже на реальные результаты работы транспорта в современных условиях, нетрудно заметить, что выгоду от нее получают не только прямые потребители перевозок. Так называемые непользователи, кроме уже называвшейся части прибавочного продукта, которую они получают за счет функционирования ГПТ, могут расчитывать на дополнительную прибыль от самого факта наличия линий и маршрутов общественного транспорта, повышающего привлекательность и транспортную доступность территорий, на которых расположены их предприятия. Растет кадастровая оценка земли, растет число посетителей, возрастает конкурентоспособность. По официальным данным Международного Союза общественного транспорта, "выгоды, предоставляемые общественным транспортом непользователям, выше, чем затраты на финансирование эксплуатационного дефицита". В ряде стран (Великобритания, Франция, Германия, Норвегия, Япония и др.) активно применяются принципы "платит тот, кто загрязняет среду" и "платит тот, кто получает выгоду". Действуют различные системы налогов, сборов и платежей (налог на продажу нефтепродуктов, платежи за создание транспортных пробок, сборы за парковку автомобилей, штрафы за нарушение правил дорожного движения, дополнительные платежи за отвод участков в зависимости от уровня транспортного обслуживания, за использование транспортной инфраструктуры и даже прямой налог на работодателей). Важно, что все эти средства используются только на развитие общественного транспорта и совершенствование его функционирования. И все-таки, как было показано выше на примере возможного перераспределения прибавочного продукта, именно платежи из дополнительно полученной прибыли, а не налоги выглядят обоснованнее, логичнее и будут легче восприниматься и психологически, и с точки зрения политической.

Кстати, правильное применение этих платежей может стать и достаточно эффективным экономическим рычагом в руках государства и (или) муниципальных органов при регулировании соотношений между общественным и индивидуальным транспортом, между автобусным и более предпочтительным с позиций экологии электрическим. Это - четвертый источник дополнительного финансирования.

Дополнительные ресурсы

Финансовое положение предприятий ГПТ может быть улучшено, помимо повышения доходов еще за счет более рационального хозяйствования. Объективности ради следует признать, что, несмотря на всю важность строжайшего режима экономии и снижения непроизводительных потерь, при современном уровне расходов этот путь не будет достаточно эффективным. Так, целесообразное, но на наш взгляд недостаточно эффективное, внедрение методики оптимизации ресурсораспределения в путевом хозяйстве трамвая, к примеру, позволит экономить лишь немногим более 0,3 % от суммы эксплуатационных расходов. Единственным достаточно эффективным направлением внутрихозяйственной экономии может стать экономия времени, иначе говоря, повышение эксплуатационной скорости автобусов, трамваев и троллейбусов, естественно, в рамках требований безопасности

Серьезным фактором может стать также режим наибольшего благоприятствования, который должен быть предоставлен ГПТ муниципальными органами. Речь идет о завершении повсеместного перехода на договорное финансирование по расчетным тарифам, полноте и своевременности платежей, создании равных условий для предприятий транспорта и частных перевозчиков в отношении льготных перевозок, наконец, о щадящей налоговой политике.

Необходимые решения должны, наконец, получить надежную правовую основу. Нельзя считать нормальным, что до сих пор в РФ нет Закона о городском пассажирском транспорте. Непонятен запрет государственной поддержки муниципальных предприятий городского транспорта, в отличие от большинства стран Европы и Америки (статьи 85 и 87 Бюджетного Кодекса РФ).

Вывод из всего сказанного однозначен: методы, позволяющие найти нужные средства, есть. Их надо задействовать. Только потом можно будет перейти к разговорам - предельно осторожно! - о "стабилизации и реформировании ГПТ". Без решения насущнейших проблем финансирования как бы и новую федеральную программу "Модернизация транспортной системы в России", точнее, ее подпрограмму "Реформирование пассажирского транспорта общего пользования" не постигла судьба всех предыдущих программ.